文章轉載|何琪:《基本法》附件三之全國性法律解釋機制研究


澳門城市大學法學院何琪助理教授所著的文章《《基本法》附件三之全國性法律解釋機制研究》發表於《澳門法政雜誌》2024年第3期。

摘要:列入港澳《基本法》附件三的全國性法律僅限於國防、外交等中央事權範疇,其實施離不開法律解釋。這類法律在特別行政區的實施有直接與間接兩種方式,兩種方式下相應的解釋機制略有不同。總體而言,特區法院審理案件時對於全國性法律或其適應性本地法律的解釋構成適法性解釋,其有效性應被承認,但同時特區法院須遵從全國人大常委會就全國性法律所作出的具有最高權威性的立法性解釋。為有效應對全國性法律實施過程中出現的法律解釋難題,似應設置全國性法律的提請解釋機制:全國人大常委會委員長會議、國務院、特區終審法院為可提請全國人大常委會釋法的主體。其中,特區終審法院於特定情形下負有履行提請全國人大常委會釋法的義務。全國人大代表、特區行政長官等認為有釋法需要時,可對應地分別向全國人大常委會委員長會議或國務院提出建議。若提請解釋機制未有主動作為,全國人大常委會的主動釋法為兜底方案。

關鍵詞《基本法》附件三   全國性法律 解釋機制   提請解釋

 

 一、問題的提出

 

     全國性法律在特別行政區的實施是國家對港澳特區恢復行使主權、落實中央全面管治權的體現之一。《香港特別行政區基本法》與《澳門特別行政區基本法》(下文均簡稱《基本法》)分別透過其正文第十八條及附件三(採明確列舉的方式)確立起在特區實施之全國性法律的基本架構。

     薩維尼言道:“法律未經解釋不得適用。”實務中法律解釋一般被視為法律適用的必要步驟。全國性法律在特區實施,相應的法律解釋問題便不可回避。然而,除《憲法》與《基本法》之解釋機制的相關規定較為清晰外,其他於特區實施的全國性法律的解釋機制問題卻不盡明確。加之,因附列於兩部《基本法》附件三中的全國性法律大多涉及主權、外交等與日常生活連結較少的非屬特區高度自治範圍內的事項,相較於港澳《基本法》豐富的適用實踐與解釋機制研究,該類全國性法律的相關法律糾紛更少,相應的解釋實踐與學理關注不多。然《香港特別行政區駐軍法》(下文簡稱《香港駐軍法》)、《澳門特別行政區駐軍法》(下文簡稱《澳門駐軍法》)與《香港特別行政區維護國家安全法》(下文簡稱《香港國安法》)均於其正文單列條文特別強調該法解釋權歸屬的做法顯示出,鑒於“一國兩制”下兩個特區的法律解釋制度與內地存在一定差異,明確釐清在特區實施的全國性法律的解釋機制具有重要性。依照我國《憲法》《立法法》與港澳兩部《基本法》等法律規範的明確規定,全國人大常委會在涉特區法律解釋問題當中扮演主導性角色;對於列入《基本法》附件三的全國性法律本身而言,其最高解釋主體為全國人大常委會是較易明確的。同時,特別行政區享有獨立的司法權與終審權,除《香港國安法》規定的少量涉國家安全特殊案件由中央人民政府駐香港特區維護國家安全公署管轄、以及《基本法》明確規定少數案件不屬特區法院管轄外,特區法院對大部分發生於特區的案件均有審判權。特區法院審理案件的司法過程不僅是在適用相關全國性法律,還必然具有解釋法律的天然屬性,尤其是在香港特區沿用普通法制度的法律語境下,香港法院的司法解釋甚至具有先例約束效力。但由於相關規定均較為籠統甚至缺失,附列於《基本法》附件三的全國性法律在特區實施過程中的解釋機制問題並沒有被制度化地解決,其提請解釋與建議解釋機制一直以來都是該類全國性法律適用過程中的模糊地帶。那麼,在《基本法》所規定的兩種不同的全國性法律(附列於附件三者)實施方式之下,特區法院對於相關全國性法律的解釋性質為何?若其有效,處於何種效力位階;全國人大常委會的“立法性解釋”與特區法院的“適法性解釋”間應如何銜接、協調?當審理案件過程中涉及特區法院無法解決的爭議性問題時,特別行政區應透過何種程序提請具更高權力位階的解釋機關,作出定紛止爭的有效解釋?

     為嘗試對上述問題的解答提供初步理論參考,本文將對列入《基本法》附件三的全國性法律的解釋機制作學理探析:以全國性法律在特別行政區的法律地位為分析基礎,參照港澳兩部《基本法》解釋的制度安排,明晰在直接適用與間接實施這兩種不同的實施方式下全國人大常委會與特區法院解釋的效力位階,並提出提請解釋與建議解釋機制等的若干完善構想。

 

二、《基本法》附件三之全國性法律的法律地位與實施方式

 

     (一)法律地位

     要釐清列入《基本法》附件三的全國性法律的解釋權歸屬及其解釋機制,必須先明晰該類法律的地位與效力。

     梳理可知,列於港澳兩部《基本法》附件三的全國性法律除《中華人民共和國國籍法》由全國人大制定外,大部分是由全國人大常委會所制定。這其中較為特殊的是《香港國安法》,有學者指出,《香港國安法》雖由全國人大常委會制定,但全國人大常委會實際上是根據全國人大“5·28決定”的授權〔1〕、而制定的《香港國安法》,或意味該法的效力位階得到最高權力機關的某種強化或提升。另外,制定《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》的中國人民政治協商會議第一屆全體會議與制定《關於中華人民共和國國慶日的決議》的中央人民政府委員會均在第一屆全國人民代表大會召開以前代行其職權,可見這兩部《決議》的法律位階與全國人大所制定的規範性法律文件相同。

     根據我國《憲法》第六十二條規定,全國人大所制定的法律稱為基本法律,而《憲法》第六十七條則明確了全國人大常委會所制定的法律稱為基本法律以外的其他法律(或被稱為“非基本法律”),全國人大常委會若對全國人大制定的基本法律進行部分補充和修改,不得同該法律的基本原則相抵觸。除此規定外,《憲法》與《立法法》等其他法律規範均未明確“基本法律”與“非基本法律”之間的效力位階問題。學界與實務界對這一問題也始終莫衷一是,既有觀點認為,基本法律和非基本法律間的效力等級並無高低之分;亦有觀點認為,基本法律效力不同於非基本法律,基本法律的效力“僅次於憲法而高於其他法律”。概言之,從整個國家的法律位階而言,全國性法律是法律位階低於憲法,但高於行政法規的規範性法律文件。

     那麼,在特別行政區,列入《基本法》附件三的全國性法律又處於何種位階?其與特區《基本法》的位階關係如何?由於港澳兩部《基本法》均屬由全國人大所制定的基本法律,當基本法律與基本法律以外的其他法律間之效力位階問題仍存在學理爭議時,列入《基本法》附件三的全國性法律與基本法的位階關係便未能完全明晰,《基本法》文本對此亦沒有給出明確答案。

     從《基本法》規範出發,有觀點指出,港澳兩部《基本法》第十一條均明確規定了特區的制度和政策均以《基本法》的規定爲依據;香港和澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同《基本法》相抵觸。可見除《憲法》外,《基本法》是特別行政區具有最高法律地位的法律,即在港澳實施的其他全國性法律效力亦低於《基本法》。但也有學者持不同觀點:既然基本法律與其他法律並無效力等級之分,那麼港澳《基本法》與其他全國性法律便處於同一位階。還有學者提出,納入附件三的全國性法律,實際上成為了《基本法》的組成部分,從這個角度來說,這些全國性法律在事實上也屬於特區的憲制性法律。

     (二)在特區的實施方式

     既然僅從全國性法律與《基本法》的制定主體角度無法清楚定位二者關係,或許我們可以嘗試從其他進路來分析。不同於港澳兩部《基本法》的制定,被列入《基本法》附件三的全國性法律本質上均蘊含著內地法律體系的典型特徵,這些法律在立法時並沒有考慮對於特區原有法律傳統或需求的特殊配適。為在落實中央全面管治權的前提下使全國性法律更好地適應特區法制實際以有效適用,《基本法》對附列於附件三之全國性法律在特區的實施作出較為靈活的規定。根據港澳兩部《基本法》第十八條第二款的規定,被列入《基本法》附件三的全國性法律不當然地在特區當地施行,而需特區以在當地公佈或立法的方式予以實施。透過其在特區當地或直接或間接的實施,全國性法律已被融入以《憲法》與《基本法》為憲制基礎的特區法律秩序當中,成為特區法律體系的有機組成部分。

     具言之,全國性法律的直接實施是指由行政長官以刊登法律公告的形式,將全國性法律在特區當地公佈,使該全國性法律以原文照錄的方式直接適用於特區。譬如,考慮到《澳門駐軍法》是全國人大常委會根據澳門實際情況而專門制定的法律,澳門特區便通過在當地公佈將之直接適用;又如,《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》《中華人民共和國外交特權與豁免條例》等法律的具體規定在適用於特區時基本不存在與特區法制實際相衝突的內容,兩個特區亦均以公佈形式直接適用該類全國性法律。直接在特區當地公佈實施的全國性法律雖未經本地化立法,但在特區當地的公佈實施本身就代表著其由此導入特區法律體系而成為特區相關制度或政策的一部分,而在這個特區法律體系當中,《基本法》具有凌駕性與基礎性。因此,就公佈實施的法律而言,雖其內容較全國性法律的文本未發生任何變化,但也應該在《基本法》的框架內進行解釋與具體適用。全國性法律當中的《香港國安法》則更為明顯地體現出與基本法的這種位階關係。由於《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》是在《基本法》的框架下作出,即使該全國人大“決定”的法律效力如一些學者所言可以傳導到《香港國安法》,《香港國安法》也不是可以高於《基本法》的特別法或者新法;相反,《基本法》與中國《憲法》一樣,同為《香港國安法》所明確的規範來源與制定依據,故其效力位階應高於《香港國安法》。港澳兩部《駐軍法》中亦存在與《香港國安法》類似的情況,均於其第一條明確:“根據憲法和香港/澳門特別行政區基本法,制定本法。”

     而全國性法律的間接實施則指特區立法機關頒布與全國性法律相對應的條例、法規,使全國性法律以本地立法的方式在特區實施。當全國性法律的內容確乎與特區法制實際存在較大差異時,特區可在本地立法的主要內容與有關全國性法律相一致的前提下,將該全國性法律作本地化修改、適應或制度對接。例如,為彌合內地與特區兩地在法律傳統、用語習慣、法律制度等實際情況上的差異,《中華人民共和國國旗法》與《中華人民共和國國徽法》在兩個特區便是以本地立法的方式實施。實踐中,這類本地化法案往往是由特區政府草擬,爾後提交特區立法會通過。顯然,這類本地法律實際上屬於特別行政區的地方性法律,而《基本法》作為一部由國家最高立法機關所制定的特區憲制性法律,其位階高於特區本地立法;況且,港澳兩部《基本法》第十一條都明確規定了“特區立法機關制定的任何法律,均不得同本法相抵觸”。故此,特區在相關全國性法律本地化立法的過程中就應當注意不能逾越《基本法》的憲制性規範,後續之法律適用也要嚴格限制在《基本法》規範的框架內。

 

三、《基本法》附件三之全國性法律的解釋機制及其完善構想

 

     全國性法律透過列入《基本法》附件三而成為《基本法》規範秩序的組成部分,且其具體適用與解釋均需在《基本法》的框架內進行,那麼,要釐清全國性法律的法律解釋機制,我們不妨尋根溯源,參照同為全國性法律的特區憲制性法律——《基本法》的解釋制度安排,並加以推展。

     (一)當全國性法律在特區直接實施時

     1.有權解釋主體:特區法院適法性解釋有效,但須遵從人大常委會立法性解釋當全國性法律在特區通過公佈形式直接實施時,作為一部全國性法律,即便不在法條中予以指明,全國人大常委會也毫無疑義是這些全國性法律的有權解釋主體。我國《憲法》第六十七條第(四)項和《立法法》第四十八條第一款賦予全國人大常委會解釋法律的職權,《立法法》更是在第五十三條明確,全國人大常委會的法律解釋同法律具有同等效力。儘管《立法法》並非列入《基本法》附件三而在特區實施的全國性法律,但並不影響其法律規範的效力及於作為全國性法律的《香港基本法》《澳門基本法》及其他適用於特別行政區的全國性法律。當全國人大常委會作出的規範解釋在特區刊憲生效,其解釋內容便成為特區法律制度的一部分。此外,在列入《基本法》附件三並適用於特區的部分全國性法律的文本當中,例如在《香港駐軍法》第二十九條、《澳門駐軍法》第二十九條以及《香港國安法》第六十五條,也都明確規定“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。”與《基本法》解釋權類似,從中央與特別行政區關係的角度看,全國人大常委會的全國性法律解釋權同樣是“主權性的權力”,屬於一項中央管治權。
     當然,為保障特區的高度自治權,全國人大常委會對其全國性法律釋法權的行使始終保持謙抑。港澳特區回歸以來,截至目前,僅出現一次全國人大常委會對於在特區實施的全國性法律進行解釋的實踐。2022年11月底,黎智英聘用海外律師代表其在國家安全案件中進行抗辦引發廣泛爭議。香港行政長官在向中央人民政府提交的報告中建議提請全國人大常委會根據《香港國安法》第六十五條,就“根據香港國安法的立法原意和目的,沒有本地全面執業資格的海外律師或大律師可否以任何形式參與處理危害國家安全犯罪案件的工作”作出解釋。隨後,國務院提出了《關於提請解釋〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉有關條款的議案》,全國人大常委會予以審議。12月30日,全國人民代表大會常務委員會對《香港國安法》第十四條和第四十七條規定的含義和適用作出解釋。有關解釋與《香港國安法》具有同等效力,均構成特區法律制度的有機要素,其溯及力及於《香港國安法》實施日。根據《香港國安法》第六十二條,香港本地法律規定與《香港國安法》規定不一致的,適用《香港國安法》規定,該規定“同樣適用於全國人大常委會本次關於香港國安法有關條款的解釋”。

     然而,與《香港基本法》第一百五十八條、《澳門基本法》第一百四十三條明確規定行使《基本法》解釋權的主體為全國人大常委會及特區法院不同,《香港國安法》並沒有在法條中進一步明確是否將部分法律解釋權授予特區法院,其它適用於港澳的全國性法律情況亦然。鑒於《基本法》保留了港澳回歸前原有的司法制度,即在司法實踐過程中港澳特區法官對法律條文擁有適法性解釋權,而根據《基本法》中“特別行政區享有獨立的司法權和終審權”的規定,特區法院對大多數涉全國性法律的案件行使管轄權,因此,在審判案件過程中,特區法院法官將法律適用於案情事實,在應用法律時對全國性法律進行適法性解釋,將是司法權行使的必然產物,此為特區法院擁有全國性法律解釋權的法理來源。應當肯定,為便於特區行使獨立的司法權和終審權、及時審理案件,使得涉全國性法律案件在港澳特區的訴訟程序順利進行,特區法院對於全國性法律適法性解釋的有效性需予承認。那麼,實踐中首先要解決的問題就是,當特區法院的適法性解釋對全國性法律作出錯誤解讀而不符全國人大常委會立法原意,或與全國人大常委會所作的立法性解釋不一致時,應循何種機制以定紛止爭。

     這個問題的解答可從《基本法》解釋的制度安排中尋找到理論依據。《基本法》規定,特區法院在審理案件時若涉中央政府管理的事務或中央與特區關係條款,而該條款的解釋又影響到案件判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由特區終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋;若全國人大常委會作出解釋,則特區法院在引用該條款時,應以全國人大常委會的解釋為準。根據港澳兩部《基本法》第十八條,列入《基本法》附件三的法律僅限於規定特區高度自治範圍外的事務,故對該類全國性法律的解釋問題應當作出與上述規定類似的制度安排。從法理上分析,中央對國防、外交等不屬於特區高度自治範圍的事務承擔根本性的責任,且全國人大常委會的全國性法律解釋權來源於我國憲法與法律的一般性規定,在位階上,其法律解釋是立法性解釋,屬正式解釋、具有最高權威性。而特區法院僅在審理其管轄範圍內的個案時方有權對全國性法律相關條款進行解釋,換言之,全國性法律解釋權作為中央權力的一部分,僅附隨於案件爭議,依《基本法》附條件地授予特區法院行使;特區法院的解釋屬適法性解釋,這種解釋是具體的、內化於審判權的,多數情況下並無超越於個案的規範性效力。當特區內部出現相關條文理解上的爭議或分歧時,自應由大多數全國性法律的立法者——全國人大常委會作出最終解釋。另外,即使特區法院並未就相關條款提請全國人大常委會解釋,當不作出釋疑止爭將使特區法院的適法性解釋透過判例等對將來案件的裁決產生不當影響時,參照隱含於《基本法》規定中的兜底措施,全國人大常委會在必要時,有權作出主動解釋。對此問題,我們可以參考學界對於《香港國安法》解釋權的研究。陳弘毅就認為,《香港國安法》中明定其解釋權屬全國人大常委會,實際上意味著全國人大常委會擁有該法的最終解釋權,即在特區法院就《香港國安法》作出之適法性解釋有效的同時,特區法院須無條件遵從全國人大常委會此後出臺的立法性解釋。其他全國性法律的情況亦然,特區法院對於全國性法律的適法性解釋亦應服從於全國人大常委會對該條文作出的規範性、權威性解釋。

     2.提請解釋機制

     作為附列於《基本法》附件三的全國性法律,其能否及時、正確的實施對於維護我國國家主權統一和領土完整產生重要影響。惟有確保全國人大常委會解釋的最終性,方能保障全國性法律在特區的統一、有效實施。實務中,為及早解決全國性法律實施過程中可能出現的法律解釋問題,應考慮構建全國性法律的提請解釋機制。參考《基本法》行之有效的相關機制,宜由數個有權主體向全國人大常委會提請進行爭議條文的最終解釋,以充分發揮全國人大常委會對於全國性法律釋法的主導作用。同時,全國人大常委會針對全國性法律在特區域內司法過程中所出現之不符合立法原意的理解作出相關條文的主動解釋、予以糾偏,將作為提請解釋機制未有主動作為時的兜底方案。那麼,哪些主體可以參與到全國性法律的提請解釋機制中?

     參照《基本法》的提請解釋機制可見,不同於《基本法》的修改提案權,關於解釋提案權的主體,港澳兩部《基本法》並沒有作明確的列舉性規定,而僅在《香港基本法》第一百五十八條第三款與《澳門基本法》第一百四十三條第三款規定了特區終審法院在何種情況下應履行在必要時提請全國人大常委會對有關條款進行解釋的法定義務。事實上,《基本法》的解釋機制來源並受限於我國的憲法體制,其法源規範體系除包含兩部《基本法》的上述條款外,亦由我國《憲法》《立法法》《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會常務委員會議事規則》《國務院組織法》等當中的相應規範構成。除港澳兩部《基本法》所規範的解釋程序外,上述其他規範性文件為釋法過程中的解釋草案提出、審議、投票表決通過等程序細則提供了法律依據,因而,在數次《基本法》解釋實踐中,解釋提案者並不限於《基本法》中明確提出的特區終審法院。在香港和澳門回歸祖國後,全國人大常委會相繼五次對《香港基本法》作出解釋,一次對《澳門基本法》作出解釋,這六次釋法實踐反映了,提請全國人大常委會解釋基本法的主體有:全國人大常委會委員長會議、國務院、特別行政區終審法院。此外,全國人大代表、特區行政長官等認為需要解釋基本法時,可分別對應向全國人大常委會委員長會議或國務院提出解釋基本法的建議,由全國人大常委會委員長會議或國務院決定是否提請全國人大常委會釋法。

     承前文所述,全國性法律作為《基本法》規範秩序的組成部分,似宜參照適用《香港基本法》第一百五十八條第三款、《澳門基本法》第一百四十三條第三款明定之提請釋法的程序與步驟,即特區法院在審理案件時若需對全國性法律中的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由特區終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋。因為,與特區法院的《基本法》解釋權類似,列入附件三的全國性法律不屬特區高度自治範圍內的事項,法院在適用非特區自治範圍條款時所具有的解釋權是不完全的。如全國人大常委會作出解釋,特區法院在引用該條款時,應以全國人大常委會的解釋為準。在目前唯一一次由特區終審法院提出的《基本法》釋法實踐中,香港特區終審法院透過判案書確立了須由律政司司長透過外交部駐香港特別行政區特派員公署,提請全國人大常委會解釋法律的先例,在香港,依照判例法的法律傳統,這種提請程序在適用於香港的全國性法律的釋法實踐中可以繼續沿用;而在澳門,特區透過外交部駐澳特派員公署提請全國人大常委會釋法的程序亦可作適當參考。在該次由香港特區終審法院提請的釋法實踐中,其解釋草案由全國人大常委會委員長會議提請審議,常委會討論,在徵詢香港基本法委員會意見後,全國人大常委會最終就香港終審法院所提請的問題作出解釋。上述依《香港基本法》第一百五十八條第三款規定所進行的釋法流程,在全國性法律的釋法實踐中可予比照。

     其次,在《香港基本法》的釋法實踐中還出現過兩次由特區政府透過國務院提請全國人大常委會進行基本法解釋的情形。這種提請釋法機制同樣可被參照於全國性法律。根據我國《立法法》第四十六條的規定,特區行政長官並不直接享有向全國人大常委會提出解釋全國性法律議案的權利,其只能透過向國務院提交根據基本法有關規定所作的報告,在報告中對釋法提出建議;最終是否向全國人大常委會作出提請全國性法律解釋的議案,則由國務院決定。依照基本法的規定,行政長官依法向中央政府及特區負責,因而,若特區內部對全國性法律的理解和解釋產生分歧而影響到全國性法律的正確實施,行政長官自當積極履行職權。向國務院提交報告,建議提請人大常委會解釋全國性法律的做法是為基本法對於行政長官履職盡責的潛在要求。事實上,2022年全國人大對於《香港國安法》的釋法實踐即是對行政長官向國務院所作之報告與提請的回應。

     再次,《香港基本法》的第二次釋法實踐則是全國人大常委會主動釋法,具體而言,由全國人大常委會委員長會議根據部分全國人大代表的意見向全國人大常委會提出釋法議案。也就是說,實踐中,全國人大常委會委員長會議具有釋法提案權,而全國人大代表則具有釋法的建議權。上述權力實際上根源於我國《憲法》的相關規範,同樣應推及於全國性法律的解釋。

     根據我國《立法法》第四十九條的規定,國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人大常委會可向全國人大常委會提出法律解釋要求。鑒於《基本法》解釋實踐中將相關提請解釋主體嚴格限制於特定範圍,我們在確定全國性法律解釋提案權主體時宜予參照,避免過多國家機關介入到特區事務,以保障特區高度自治與“一國兩制”原則的貫徹。綜上分析,可提請全國人大常委會解釋全國性法律的主體有:全國人大常委會委員長會議、國務院、特別行政區終審法院。其中,由於終審法院並非我國《立法法》所明定的釋法提請主體,因而其提請權僅限於訴訟情形下;而在非訴訟情形下,提請解釋的權力則只由全國人大常委會委員長會議與國務院所有。若終審法院未及時履行提請釋法之職責,全國人大常委會委員長會議與國務院可行使解釋提案權。此外,全國人大代表、特區行政長官等認為需要釋法時,可分別對應向全國人大常委會委員長會議或國務院提出解釋全國性法律的建議,由全國人大常委會委員長會議或國務院決定是否提請全國人大常委會釋法。

     3.咨詢程序

     根據《香港基本法》第一百五十八條第四款、《澳門基本法》第一百四十三條第四款,全國人大常委會在對本法進行解釋前,徵詢其所屬的香港/澳門特別行政區基本法委員會的意見,這是《基本法》解釋獨有的制度設計。而《香港駐軍法》《澳門駐軍法》以及《香港國安法》等設有解釋權歸屬條款的全國性法律均未出現釋法前咨詢程序的相關規定;2022年《香港國安法》的釋法實踐中亦未形成釋法前徵詢基本法委員會或維護國家安全委員會等相關主體的成文機制或先例。就現狀而言,似尚未見全國人大常委會及中央有關部門於全國性法律解釋機制中增加釋法前咨詢程序的意向,故本文暫不討論咨詢程序的制度設計。

     (二)當全國性法律在特區間接實施時

     1.有權解釋主體:由特區法院解釋特區立法會所頒布的本地法律全國性法律在特別行政區本地化以後,該本地法律從性質上看是一部特別行政區的地方性法律。基本法規定,特區在回歸後保留原有的法律制度基本不變。這意味著,港澳原有法律制度中,法院在司法實踐過程中對於特區法律的適用與解釋權能便得以繼續保留,特區法律的解釋權附隨於司法權而由特區法院所行使。因而,對於一部由特區立法機關所制定的特區本地法律,即便其內容與列入《基本法》附件三的某一全國性法律基本重合,法院在對該特區本地法律進行適用時亦擁有對其所有條款的解釋權。並且,出於對“一國兩制”與特區高度自治的維護,特區具有獨立的司法權和終審權,全國人大常委會的法律解釋權不及於特區本地法律。

     當然,被特區本地化以實施的全國性法律仍與一般法律有所區別,它的特殊性在於,僅限於規範國防、外交等不屬特區高度自治範圍的重要事項。在這種情況下,我們對於特區法院所享有的相關本地立法的解釋權便不能毫無限制。由於該本地立法的內容實際上與全國性法律高度重合,特區法院可能透過該本地法律釋法過程的傳導,進而形成對於非特區高度自治範圍的全國性法律內容的實質影響。例如,特區法院在適用相關本地法律時,可透過解釋權、司法權的擴張而對該本地法律行使“合基本法審查權”,這實際上可能構成對於該本地法律背後之全國性法律的僭越性司法審查;再者,“兩制”下特區與內地解釋規則的差異,又使得特區法院可能透過對本地法律的激進解釋,進而構成對於全國性法律的實質改造。

     至於特區本地適應性立法背後的那部由全國人大常委會所制定的全國性法律本身,其解釋權的歸屬則完全遵循內地實定法規範,毋庸置疑屬全國人大常委會。由於該全國性法律不在特區直接實全國性法律的釋法效力便及於特區本地的適應性立法,人大常委會上述法律解釋在特區法院以後的判案過程中具有拘束力。

 

四、結語

 

     附列於基本法附件三的全國性法律僅限於國防、外交等中央事權範疇,其在特別行政區的實施是落實中央全面管治權的重要一環。這類全國性法律的實施離不開法律解釋,本文即對當前實定法中不甚明確的全國性法律解釋機制進行探析。

     當列入《基本法》附件三的全國性法律本身與《基本法》發生法律衝突時,自應交由全國人大常委會作出相關法律解釋以定紛止爭。這類全國性法律在特別行政區的施行包含直接實施與間接轉化兩種路徑,無論擇取何種實施方式均應在《基本法》的框架內進行解釋與具體適用。全國性法律的解釋機制應充分體現中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合:除承認特區法院適法性解釋的有效性外,全國人大常委會的立法性解釋則可有效彌補特區法治的國家法缺位,通過人大釋法的監督與指引,構成全國性法律在特區適用體系中關鍵的補充性環節。