日前，我院2022級碩士研究生曹飛躍於《中國開發區》2023年第1期發表署名文章，並獲優秀論文一等獎，全網下載量264次。
以下為原文轉載：
中共中央、國務院《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中明確粵港澳大灣區包括香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市。粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動「一國兩制」事業發展的新實踐。黨的二十大報告進一步堅定了澳門各界對「一國兩制」的信心，體現了國家對澳門發展的關注、支持和期望，也為澳門未來的發展指明瞭方向。
《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調依託香港、澳門、廣州、深圳等中心城市的科研資源優勢和高新技術產業基礎，充分發揮國家級新區、國家自主創新示範區、國家高新區等高端要素集聚平台作用，在蛋白類等生物醫藥、高端醫學診療設備、基因檢測、現代中藥等重點領域培育一批重大產業項目並推動數字創意在醫療衛生等領域應用。
澳門法律淵源深受葡萄牙法律的影響，根據《澳門刑法典》第10條的規定，「僅自然人方負刑事責任，但另有規定者除外」。從這一規定中不難看出，立法者在規定刑事責任主體時，特別強調的是「自然人」，即有生命的人，其意無非是重申只有個人才可負刑事責任的傳統歸責原則。至於法人犯罪問題，立法者既未肯定，也未否定，只以「另有規定者除外」表述之。換而言之，即使其他法律規定了法人犯罪，那也只能作為一種歸責原則的例外。從這一規定中不難看出，立法者在規定刑事責任主體時，特別強調的是「自然人」。除《澳門刑法典》第10條規定之外，在《澳門刑法典》總則和分則中，再找不到有關法人犯罪的任何表述或法人犯罪的具體罪名。在澳門刑法中，所有關於法人犯罪的規定，全部規定在相關的特別刑法之中，從澳門相關的特別刑法中又很難找到「處罰到人」的制度設計。
2019年10月，中華人民共和國最高人民檢察院在其官網發佈了《全國檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門落實食品藥品安全「四個最嚴」要求專項行動工作方案》（以下簡稱《方案》），《方案》指出，為深入貫徹落實習近平總書記關於食品藥品安全「四個最嚴」要求（最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責）和中央有關決策部署，最高人民檢察院、國家市場監督管理總局、國家藥品監督管理局聯合開展全國檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門落實食品藥品安全「四個最嚴」要求專項行動。在「處罰到人」上，《方案》強調，強化資格罰，法律法規規定禁止違法犯罪的自然人在一定期限內從事食品藥品生產經營活動，或者從事食品藥品安全管理工作的，要對違法企業及其法定代表人、實際控制人、主要負責人等直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行嚴厲處罰，實行從業禁止、終身禁業，對再犯從嚴從重進行處罰，將其依法依規納入「黑名單」，對其實施聯合懲戒，並向社會公開，接受社會監督。生物醫學產業關乎每個人的生命安全與身體健康，粵港澳大灣區將生物醫學行業確立為區內新支柱產業，生物醫學產業又多為法人經營，因此，粵港澳大灣區生物醫學產業發展呼籲澳門法人犯罪亟待設立「處罰到人」制度，以彰顯法治威力。
一、呼籲澳門法人犯罪亟待設立「處罰到人」制度的實踐可行性
（一）澳門法人犯罪設立「處罰到人」制度符合《粵港澳大灣區發展規劃綱要》
2018年10月，習近平總書記在廣東視察期間指出，建設粵港澳大灣區，要以增強群眾獲得感、幸福感、安全感為出發點和落腳點，積極探索、穩步實施對三地居民關注度高、受益面廣、影響力大的政策，為港澳同胞在內地學習、生活、就業、創業提供更加便利的條件，不斷增強港澳同胞對國家的向心力和對「一國兩制」的認同感。2019年中共中央、國務院制定的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，將生物醫學行業確立為區內新支柱產業。《粵港澳大灣區中醫藥高地建設方案(2020-2025年)》頒布兩年來，粵港澳三地取得了亮眼的中期成果。國家中醫藥管理局副局長黃璐琦建議，粵港澳三地堅持共建共享，加快推進中醫藥的現代化、產業化，固根基、揚優勢、補短板，豐富合作內涵；加強粵港澳三地在中醫藥抗疫領域的深度合作；建立健全促進中醫藥服務和中藥產品走出去的新機制，進一步推動中醫藥文化海外傳播。澳門特區衛生局中醫服務發展廳代廳長莫蕙在第四屆粵港澳大灣區中醫藥傳承創新發展大會上表示，澳門將中醫藥列為重點發展產業，加強與粵港澳大灣區城市中醫藥合作。澳門衛生局於2022年1月1日成立中醫服務發展廳，和世界衛生組織傳統醫藥合作中心一起積極參與國際交流，推動澳門與葡語系及「一帶一路」國家在傳統醫學領域的合作，助力澳門中醫藥服務的整體發展。截至2022年2月，粵港澳大灣區11個城市GDP達12.63萬億元，大灣區的生物醫學行業亦被列入國家重要發展項目。
（二）澳門法人犯罪設立「處罰到人」制度《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》
根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（簡稱：澳門基本法）第十八條：「在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律。全國性法律除列於本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施。凡列於本法附件三的法律，由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減。列入附件三的法律應限於有關國防、外交和其他依照本法規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律。」以及附件三「在澳門特別行政區實施的全國性法律」等規定的立法與實施的障礙，內地「處罰到人」以及相關規定，目前很難直接適用於澳門。
但是，《澳門基本法》第五十條：「澳門特別行政區行政長官行使下列職權：（四）決定政府政策，發佈行政命令；（五）制定行政法規並頒布執行；」以及第一百二十三條：「澳門特別行政區政府自行制定促進醫療衛生服務和發展中西醫藥的政策。社會團體和私人可依法提供各種醫療衛生服務。」規定，澳門特別行政區政府有權自行制定促進醫療衛生服務和發展中西醫藥的政策。
目前粵港澳大灣區生物醫學產業為支柱產業，生物醫學產業又多為法人，筆者結合常年擔任市場監管、食品藥品監管法律顧問的一些實踐淺薄經驗以及近期對澳門法人犯罪的研究，根據《澳門基本法》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出建議澳門法人犯罪亟待設立「處罰到人」制度的構想。
二、澳門法人犯罪設立「處罰到人」制度需注意以下法律問題
（一）「處罰到人」中的「人」指什麼人
新修訂《中華人民共和國行政處罰法》（2021年1月21日修訂）（簡稱：行政處罰法）第二條規定，行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。
新修訂《中華人民共和國藥品管理法》（2019年8月26日修訂）（簡稱：藥品管理法）確立了處罰到人的制度，其中包括第118條、122條、123條、124條、125條、126條、135條，處罰的人員包括法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員。處罰的措施包括禁止從業，沒收違法行為發生期間自本單位所獲收入，並處所獲收入一定比例的罰款，亦可以由公安機關進行行政拘留等。
新修訂《中華人民共和國食品安全法實施條例》（2019年3月26日修訂）（簡稱：食品安全條例）第75條規定「處罰到人」的處罰對象包括：法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員。
新修訂《中華人民共和國醫療器械監督管理條例》（2020年12月21日修訂）（簡稱：醫療器械條例）第81條、第84條、第85條、第86條、第88條、第89條、第93條規定「處罰到人」的處罰對象為違法單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員。
2021年1月1日起施行的《中華人民共和國化妝品監督管理條例》（簡稱：化妝品條例）第59條、第60條、第61條、第62條規定「處罰到人」的處罰對象為法定代表人或者主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員。
內地《關於加大食品藥品安全執法力度嚴格落實食品藥品違法行為處罰到人的規定》（食藥監法〔2018〕12號）對處罰到人的責任人員範圍明確規定：「個人從事食品藥品違法行為的，依法追究個人法律責任。單位從事食品藥品違法行為的，除對單位進行處罰外，還要依法追究單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員責任。直接負責的主管人員，是在單位實施的違法行為中起決定、批准、授意、縱容、指揮等作用的主管人員，一般是單位的相關負責人。其他直接責任人員，是在單位違法事實中具體實施違法行為並起較大作用的人員，既可以是單位的生產經營管理人員，也可以是單位的職工，包括聘任、雇傭的人員。」
根據上述法律、法規、政策的規定，筆者認為，食品、藥品、醫療器械、化妝品領域「處罰到人」的「人」分為兩種：直接負責的主管人員（法定代表人、實際控制人、主要負責人）和其他直接責任人員（生產經營管理人員等包括聘任和雇傭人員等）。
直接負責的主管人員，是在法人實施的違法行為中起決定、批准、授意、縱容、指揮等作用的主管人員，一般是法人的相關負責人。
其他直接責任人員，是在法人違法事實中具體實施違法行為並起較大作用的人員，既可以是法人的生產經營管理人員，也可以是法人的職工，包括聘任、雇傭的人員。
其他市場監管法律、法規中規定的責任人：廣告代言人、特種設備安全管理人員、檢測人員和作業人員、國家工作人員等。
通過上述分析，筆者認為，「處罰到人」處罰的是「自然人個人」，個人被處罰是出於一個違法事實，因牽連導致需要個人承擔相應的責任。這個人是屬於《中華人民共和國民法典》第二條規定的自然人，是可以獨立實施民事法律責任，和一般公民違法被行政處罰是有區別的。而且一般實體法中都會對什麼人應當受到行政處罰都有明確的規定，要結合具體相關實體法的規定以及具體案件的實際情況認定具體的責任人員。
（二）「處罰到人」處罰種類的規定
《藥品管理法》第118條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收違法收入＋罰款＋限制從業（終身）＋行政拘留。
《藥品管理法》第122條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收違法所得＋罰款＋限制從業（10年）＋行政拘留。
《藥品管理法》第123條規定「處罰到人」的處罰種類為罰款＋限制從業（10年）＋行政拘留。
《藥品管理法》第124條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收違法收入＋罰款＋限制從業（10年至終身）＋行政拘留＋吊銷執業證書。
《藥品管理法》第125條規定「處罰到人」的處罰種類為罰款＋限制從業（10年至終身）。
《藥品管理法》第126條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收違法收入＋罰款＋限制從業（10年至終身）。
《醫療器械條例》第81條規定「處罰到人」的處罰種類為吊銷許可證件＋沒收非法財物＋罰款＋限制從業（終身）。
《醫療器械條例》第84條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收非法財物＋罰款＋限制從業（5年）。
《醫療器械條例》第85條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收非法財物＋罰款＋限制從業（10年）。
《醫療器械條例》第86條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收非法財物＋罰款＋限制從業（10年）。
《醫療器械條例》第88條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收非法財物＋罰款＋限制從業（5年）。
《醫療器械條例》第93條規定「處罰到人」的處罰種類為沒收非法財物＋罰款。
《化妝品條例》第59條規定「處罰到人」的處罰種類為罰款＋限制從業（終身）＋追究刑事責任。
《化妝品條例》第60條規定「處罰到人」的處罰種類為罰款＋限制從業（10年）＋追究刑事責任。
《化妝品條例》第61條規定「處罰到人」的處罰種類為罰款＋限制從業（5年）。
食品藥品監管總局、公安部印發《關於加大食品藥品安全執法力度嚴格落實食品藥品違法行為處罰到人的規定的通知》（食藥監法〔2018〕12號）規定：單位從事食品藥品違法行為的，除對單位進行處罰外，還要依法追究單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員的責任。
國務院食品安全委員會關於印發2019年食品安全重點工作安排的通知（食安委〔2019〕2號）規定：對違法行為「處罰到人」。依法嚴厲處罰違法企業及其法定代表人、實際控制人、主要負責人等直接負責的主管人員和其他直接責任人員，嚴格落實從業禁止、終身禁業等懲戒措施。
《中共中央國務院關於深化改革加強食品安全工作的意見》（中發〔2019〕17號）規定：嚴厲打擊違法犯罪。落實「處罰到人」要求，綜合運用各種法律手段，對違法企業及其法定代表人、實際控制人、主要負責人等直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行嚴厲處罰，大幅提高違法成本，實行食品行業從業禁止、終身禁業，對再犯從嚴從重進行處罰。
根據以上法律、法規、政策文件對比分析，內地對「處罰到人」的處罰種類範圍包括「吊銷許可證件、沒收非法財物、沒收違法收入、沒收違法所得、罰款、限制從業（5年、10年、終身）、行政拘留、追究刑事責任」等。
（三）「處罰到人」適用的法定情形
本文提到的《藥品管理法》《醫療器械條例》《化妝品條例》等法律法規以及相關政策，均全面加大對違法行為的處罰力度，其中一個重要特點就是嚴格落實「處罰到人」，但是，「處罰到人」制度的適用有一定的前提條件，也即具備法定情形後方可適用。
在對嚴重違法單位依法處罰的同時，對其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員也予以處罰，包括沒收違法行為發生期間其所獲收入、罰款、拘留、一定期限甚至終身禁業等。可以說，「處罰到人」精神已貫穿於內地《藥品管理法》始終。
從「處罰到人」的法律責任來看，既有行政處罰規定，也明確了刑事責任的追究。《藥品管理法》第114條規定：「違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任」，旗幟鮮明地保持對藥品安全犯罪行為的高壓態勢。
從行政處罰種類來看，既有財產罰，也有資格罰、人身自由罰。例如：內地《藥品管理法》第118條規定，生產、銷售假藥，或者生產、銷售劣藥且情節嚴重的，對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員，沒收違法行為發生期間自本單位所獲收入，並處所獲收入百分之三十以上三倍以下的罰款，終身禁止從事藥品生產經營活動，並可以由公安機關處五日以上十五日以下的拘留。該法第122條規定，偽造、變造、出租、出借、非法買賣許可證或者藥品批准證明檔，情節嚴重的，對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員，處二萬元以上二十萬元以下的罰款，十年內禁止從事藥品生產經營活動，並可以由公安機關處五日以上十五日以下的拘留。
從行政處理種類來看，既有吊銷執業證書，也有行政處罰措施。例如：該法第142條第2款規定，醫療機構的負責人、藥品採購人員、醫師、藥師等有關人員收受藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業或者代理人給予的財物或者其他不正當利益的，由衛生健康主管部門或者本單位給予處分，沒收違法所得；情節嚴重的，還應當吊銷其執業證書。
對照《藥品管理法》《醫療器械條例》《化妝品條例》關於「處罰到人」的相關規定，筆者認為，「處罰到人」需具備「故意實施違法行為、違法行為性質惡劣、違法行為情節嚴重、違法行為造成嚴重後果」（前述條件並不是並列條件，也不需要同時具備，需根據具體案件實際情況、違法行為具體情節綜合考量）等前提條件，也即具備法定情形，方可適用「處罰到人」制度。
（四）「處罰到人」的實施程序
對違法單位及相關責任人實施「處罰到人」時，是並案處理，還是分別立案處理，目前實踐中存在不同意見。執法實踐中，針對同一違法事實的不同當事人的違法行為，可合併為一個案件調查處理，進而作出相關處罰決定。製作相關處罰決定書時，受到處罰的單位和相關責任人應當分別列出，明確處罰的違法事實、處罰依據、處罰種類等。值得注意的是，聽證、陳述申辯、處罰決定履行、文書送達等程序的實施，都應當針對不同的當事人分別進行，既要向受到相關處罰的單位實施，也要向受到相關處罰的相關責任人員實施。針對司法機關轉來的食品藥品安全犯罪案件，對於被判處刑罰的違法行為人，市場監管部門如何實施禁業限制的處理程序問題，目前，法律法規未作出明確規定，實踐中有兩種不同觀點。一種觀點認為，按照行政處罰決定程序實施。即對違法行為人進行詢問調查，按照法定程序送達等。這種觀點面臨的困境是法律法規未規定具體程序，違法犯罪人已被判處刑罰的，如被羈押的，無法進行詢問調查、送達等程序。另一種觀點認為，根據《關於加大食品藥品安全執法力度嚴格落實食品藥品違法行為處罰到人的規定》的有關規定，直接依據人民法院生效裁判文書，以市場監管局決定的形式給予違法行為人禁業限制。
有的學術文章同意第二種觀點，對被判處刑事處罰的相關責任人實施禁業限制時，市場監管部門可直接以刑事判決書為依據，增加相應的禁止從事藥品生產經營活動的種類及期限等內容後，直接在禁業限制公告中依法公告。屬於依法應當作出吊銷許可證行政處罰的情形，建議在行政處罰決定書中載明對相關責任人的禁業限制內容。
筆者不同意第二種觀點，在執法實踐中，不僅需要考慮執法成本與執法效率，更要考慮程序合法性與正當性，因此，筆者認同第一種觀點，即按照行政處罰決定程序實施，對違法行為人進行詢問調查，按照法定程序送達等。理由如下：
1、根據《行政處罰法》第四條：「公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規、規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。」、第七條：「公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。」第十七條：「行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權範圍內實施。」以及澳門《行政程序法典》第五十八條：「（告知利害關係人）一、行政當局主動開展程序時，如在該程序中將作出之行為可能損害某人之權利或受法律保護之利益，且即時可從姓名上認別出該人，則須將該程序之開展告知該人。二、如法律免除上款規定之告知，或該告知可能損害有關事宜依法具有之機密性或秘密性，又或有關程序系為適時採取措施而進行，而該告知可能妨礙適時採取該等措施者，則無須作出該告知。三、在告知時應指出命令開展程序之實體、程序之開始日期、進行程序之部門及程序之標的。」第六十三條：「（利害關係人之資訊權）一、私人有權在提出要求後獲行政當局提供與其有直接利害關係之程序進行情況之資訊，並有權獲知對該等程序作出之確定性決定。二、須提供之資訊之內容，包括指出卷宗所在之部門、已作出之行為與措施、須由利害關係人補正之缺陷、已作之決定及要求提供之其他資料。三、不得提供與下列程序上之文書或資料有關之資訊：ａ）依法列為機密或秘密之文書或資料，而該項歸類尚未為有權限之實體撤除者；ｂ）某些程序上之文書或資料，如其為利害關係人所知悉，系可能影響有關程序之主要目的或損害他人之基本權利者。四、根據本條規定要求之資訊，最遲應在十個工作日內提供。五、拒絕提供資訊時，必須說明理由；如利害關係人要求該拒絕以書面作出，則必須以書面為之。」的規定，行政處罰只能由行政機關依照《行政處罰法》規定的程序在法定職權範圍內實施，行政機關需告知行政相對人（利害關係人）享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，行政相對人有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；如果因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，行政相對人有權依法提出賠償要求。
2、根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條：「對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。檢察、批准逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。除法律特別規定的以外，其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權力。」第五條：「人民法院依照法律規定獨立行使審判權，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。」第十二條：「未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪。」規定，並未賦予行政機關可直接以刑事判決書為依據，增加相應的禁止從事藥品生產經營活動的種類及期限等內容後，直接在禁業限制公告中依法公告的權力。
3、根據澳門《行政程序法典》第七十二條：「（通知之方式）一、按可能性及適當性而定，通知應直接向本人為之，或以公函、電報、專線電報、圖文傳真或電話為之。二、如不能採用上述直接通知本人之任何方式，或不知應被通知之利害關係人為何人，又或基於利害關係人之人數採用該等通知方式為不可行者，則作出公示通知，為此須張貼告示於常貼告示處，並須刊登公告於本地區較多人閱讀之兩份報章上，其中一份為葡文報章，另一份為中文報章。三、如以電話作出通知，須在緊接之工作日以第一款所定之其他任一方式予以覈實，但通知仍視為在首次通知之日作出。」以及內地國家市場監督管理總局《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》第七十四條：「市場監督管理部門送達執法文書，應當按照下列方式進行：（四）除行政處罰決定書外，經受送達人同意，可以採用手機短信、傳真、電子郵件、即時通訊賬號等能夠確認其收悉的電子方式送達執法文書，市場監督管理部門應當通過拍照、截屏、錄音、錄像等方式予以記錄，手機短信、傳真、電子郵件、即時通訊信息等到達受送達人特定系統的日期為送達日期。」已經優化了行政處罰程序文書的送達方式，更便捷「處罰到人」制度的推行。
「徒法不足以自行」，「處罰到人」制度重在落實。綜上分析，粵港澳大灣區的地理位置關乎內地與澳門法治的共建、共享以及法治命運共同體的銜接，澳門特區政府需把堅持「一國」原則和尊重「兩制」差異有機結合起來，堅守「一國」之本，善用「兩制」之利；把維護中央的全面管治權和保障特別行政區的高度自治權有機結合起來，尊崇法治，嚴格依照憲法和基本法辦事，把國家所需、澳門所長以及粵港澳大灣區發展所需有機結合起來，充分發揮市場化機制的作用，促進粵港澳法治優勢互補，實現法治共同發展，理順澳門法人犯罪追究自然人刑事責任的同時，澳門亟待建立「處罰到人」制度。
文字：張亁昊
編輯：張亁昊
審核：劉安之